Lawplan

Практика показывает, что успешными операциями, инициированными Советом Безопасности, были те миротворческие операции, которые можно назвать «традиционными»: оказание гуманитарной помощи, разминирование, разоружение, администрация. В то же время неудачу терпят те операции, в которых частью мандата становится «принятие всех необходимых мер», и которые в литературе называют «миротворческими операциями третьего поколения», видимо, в силу того, что применение силы противоречит самому понятию миротворчества. Очевидно, необходимы новые подходы к обеспечению коллективной безопасности.

Миротворческие операции очень отличаются друг от друга. Ученые, пытавшиеся их классифицировать, насчитывают до 10 типов. Главным критерием деления операций на разные типы может быть только один - наличие у миротворцев оружия и право применять его. С этой точки зрения все миротворческие операции распадаются на две группы:

невооруженные миссии наблюдателей;

силы, задача которых - поддержка миротворческих усилий путем содействия созданию условий, при которых воюющие стороны могли бы вступить в переговоры.

Второй тип операций можно, в свою очередь, разделить на две основные группы, и главное различие состоит в том, что иногда миротворческие силы ведут активные действия, нацеленные на вооруженные действия враждующих сторон, а иногда просто разъединяют их, то есть операции по поддержанию мира и операции по установлению мира. Положениями Устава предусмотрена именно активная деятельность (пресечение актов агрессии или устранение угрозы миру), хотя нормативного определения ни одного, ни другого вида миротворческой деятельности нет.

В издающемся время от времени Справочнике ООН по миротворчеству постоянно говорится о том, что неприменение силы, кроме как для самообороны, - это одна из существенных характеристик миротворческих операций; однако в издании 2003 г. было сказано, что «в некоторых случаях Совет Безопасности уполномочивает миротворческие контингенты использовать вооруженную силу в иных, нежели самооборона, целях». Кроме того, по смыслу статей Устава ООН: 2 (п.п.5 и 7), 5, 45 и 53, где говорится, в той или иной мере, о принудительных действиях в отношении одного из государств-членов, статус таких действий отличается от статуса всех иных.

Традиционно различие между двумя группами состояло в том, что силы, участвовавшие в операциях второго типа, были гораздо свободнее в использовании тех мер, которые они считали необходимыми. Ныне такое различие не совсем эффективно, поскольку Совет Безопасности сделал общее допущение применения «всех необходимых мер». В литературе была выдвинута идея применить для квалификации миротворческих операций критерий контроля: операции по поддержанию мира проводятся от имени ООН, а в операциях по установлению мира контроль передается в руки государствам, участвующим в операции, и региональным организациям.

Другое весьма важное различие между поддержанием мира и установлением мира состоит в том, что для проведения операций по поддержанию мира необходимо получение согласия государства-суверена территории, на которой она проводится, хотя, нужно признать, правительство бывает совершенно лишенным силы и полномочий, как это было в Сомали в 1990-х годах.

Вопрос о полномочиях региональных организаций в деле применения или угрозы силой возник сразу же с появлением глобальных политических организаций в прошлом столетии - сначала Лиги Наций, а потом ООН. В ст.51 Устава ООН нет требования о предварительном позволении Совета Безопасности на использование силы для региональных организаций. Однако по Главе VII и Главе VIII Устава региональные организации могут прибегать к использованию силы или угрозы силой по уполномочию Совета Безопасности. Но обязательно ли такое уполномочие, неясно, поскольку в Уставе об этом прямо не сказано. Прямое указание содержится в ст.53: никакие принудительные действия не предпринимаются, в силу этих региональных соглашений или региональными органами, без полномочий от Совета Безопасности.

После окончания «холодной войны» резко усилилась деятельность Совета Безопасности по введению санкций. Если за почти 50 лет своего существования до 1990-х годов Совет принял только два решения о введении санкций (против Родезии в 1966 г. и Южной Африки в 1977 г.), то после этого санкции применялись полтора десятка раз. Термин «санкции» не употребляется в Уставе ООН. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 242 говорится: «Цель санкций - изменение такого поведения одной из сторон, которое угрожает международному миру и безопасности, а не наказание». Поэтому не только государства, но и негосударственные организации или объединения могут становиться объектом санкций.

Исходя из принципа пропорциональности ясно, что Совет Безопасности может принимать такие крайние меры, как санкции, только после исчерпания всех иных мер, менее жесткого характера, таких как предусмотренные в ст.40 Устава.